服务新区  借力跨越

——区政协新区建设考察调研报告

建设宜昌新区，是“省级战略、市级实施”，是宜昌建设现代化特大城市的头等大事。作为宜昌新区的核心功能区，伍家岗区责无旁贷，要敢于担当、主动作为，勇当特大城市的排头兵、新区建设的领跑者。为更好地服务宜昌新区建设，并借力新区大势，推动全区科学发展率先跨越，5月21日至28日，区政协根据区委要求，由主席挂帅，组织区政府办、政协办、发统、经信、商旅等部门负责人组成考察组，赴河南、江苏等地学习考察“在新区建设中如何构建现代产业体系、实现产城共进”的经验。现将有关情况报告如下：

一、基本印象

调研组先后学习考察了汉口北国际商贸交易中心、洛阳市伊滨区、郑州市郑东新区、徐州市新城区、连云港市新海新区，通过现场参观规划馆、产业园区、安置小区和召开座谈会等形式，详细了解了各地在推进新区建设、促进产城融合发展方面的情况，让人倍感震撼、受益匪浅。

（一）在规划设计上瞄准国际一流，突出前瞻性、完整性、权威性。考察每到一处，我们都为其新区建设规划的前瞻性、完整性、大手笔所折服，更重要的是，他们始终坚持规划的权威性至上，不在规划上搞变通。郑州市郑东新区的规划设计，以国际化的视野，经过国际征集、专家评审、市民投票、立法确认4个环节，最终选定日本黑川纪章的总体概念规划方案，整体设计风格独特，特色鲜明。该规划引入生态城市、共生城市、环形城市、新陈代谢城市、地域文化城市等先进理念，提出了西南东北向的城市历史、生态、商业和旅游时空发展中心轴线概念，实现与老城区有机融合，和谐共生。十年来，郑东新区尊重规划，坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干，从而使郑东新区的建设过程始终朝着规划确定的方向进行，取得了巨大成就。境内外先后有30 多个国家、31个省市区、600余座城市、约8000批次、近30万人到该区参观考察，40多家国内外媒体对该区进行报道。今年1月6日，李克强总理对郑东新区发展做出重要批示，要求“继续打造好郑东新区这个上亿人口大省推进城镇化建设的样本，为探索走出符合国情的新型城镇化道路创造经验。”

（二）在城市建设上彰显高端品质，突出文化、生态、共生、新陈代谢。文化之城、生态之城的理念深入人心，充分体现到新区的规划和建设之中。同时，作为互为唇齿、有机融合的共生理念，作为推陈出新、示范引领的新陈代谢理念，业已成为新区设计和建设的新理念。规划总面积约280平方公里的洛阳市伊滨区，是洛阳市第四期城市总体规划的新城区，致力于打造“文化为魂、水系为韵、牡丹为媒、产城融合、生态宜居”的明日新城。该区城市景观设计充分利用伊河资源，引水入城，纵横织网，形成“山水环抱、水廊织城、绿轴串景”的城市景观系统，成为生态宜居城市的典范。郑州市郑东新区秉持共生城市理念，促进新区与老城区互为依托、产业与城市互相促进、经济和社会协调发展、人与自然和谐共生，彰显新区建设中的和谐之美。同时，郑州市通过郑东新区的建设，在构建新的体制机制、大力发展循环经济和现代产业、营造生态宜居的城市环境等方面进行的有益探索和成功尝试，为全市发展提供了宝贵经验，体现了新陈代谢这个生物学的理念，推动城市肌体不断健康发展。

（三）在产业发展上围绕产城共进，突出城区经济、现代产业。产业是城市的支撑。我们所到之处，均感受到各地在新区规划和建设过程中，产城互动共融的发展理念一以贯之，实现了产业发展和城市建设协调一致、互相促进。连云港市新海新区以战略性新兴产业、临港产业、现代服务业为主导，加快构筑现代工业体系，形成“蓝色”（沿海）产业带和“绿色”（沿东陇海）产业带为特色的“一纵一横”产业布局结构。徐州市新城区加快推进总部经济园、物流产业园、科教创新园、文化创意园建设，着力打造徐州市的行政中心及区域性的商务、金融、文化中心。郑州市郑东新区着力构建“116”产业体系，即一个主导产业（金融业），一个支柱产业（高端商贸业）和六个配套产业（总部、科技研发、会展旅游、文化传媒、中介服务和电子商务）。截止2013年3月底，郑东新区累计引进各类金融机构165家，驻区15家银行存款余额2.5万亿元，占河南省的71.54%；42家世界500强、56家国内500强企业在该区设立区域性总部或分支机构，税收超亿元楼宇达到18栋。

（四）在征迁安置上强调以人为本，突出先安置后征迁、集中安置。拆迁是新区建设中必须面对的难题。为破解这一难题，郑州市郑东新区的对策是“先安置后拆迁”。目前，该区已建成安置房面积400万平方米，回迁安置群众1.2多万户、5万余人。洛阳市伊滨区打破村域界限，实行集中安置，共规划建设10个福民安置小区，总投资约140亿元，建筑面积686.8万平方米，建设高层住宅345栋，计划安置33个行政村约11万人，每个安置小区安置3—4个村的村民。该区对村民旧房实行货币化收购，对新房按人均40平方米测算面积，以每平方米500元的价格由村民出钱购买，超过部分按市场价出售。同时，为考虑村民今后生计，另给每户配套5—10平方米的商业门面，由村民按建设成本价购买。村民可自主经营，也可交由村集体统一经营，年底分红。

（五）在组织架构上实施项目化管理，突出区域统筹、属地管理、专班推进。各地在推进新区建设过程中，都成立了高规格的管委会或开发建设指挥部。洛阳市最大限度地放权给伊滨区管委会，管委会内部需要什么职能就相应成立什么部门，使新区建设一路绿灯。郑州市郑东新区分级成立了三类领导机构，一是成立了郑东新区建设领导小组，由郑州市委副书记任组长；二是成立了郑东新区管委会，由郑州市分管副市长任管委会主任；三是在管委会下设CBD建设、商住物流区建设、科技园区建设、基础设施建设、拆迁、项目协调管理、龙子湖区建设、龙湖工程建设、龙湖南区建设9个指挥部和1个投融资中心，各指挥部（中心）的指挥长（主任）由管委会副主任兼任，市直有关部门分管领导任专职副指挥长（副主任）。新区管委会实行跨区域管理，打破行政区划。新区所辖的各县市区实行属地管理，并相应成立服务新区建设的工作专班。

二、有益启示

（一）始终坚持规划先导。规划是城市发展的纲领，是引导城市发展的基本依据和手段。可以说，一部新区推进史，就是一部规划执行史。郑东新区的建设之所以能取得巨大成功，最核心的就在于其规划理念的先进性、规划执行的严肃性，不因领导改变规划，不为项目动摇规划，真正实现了一张蓝图绘到底，保证了新区的整体风格和品质。

（二）始终坚持产业支撑。产业是新区建设的核心支撑，产城共融是新区建设的活力之源。洛阳市伊滨区引进的中信重工高端装备制造产业园项目，总投资107亿元，全部建成后可实现销售收入112亿元、利税15亿元，成为该区打造国际先进水平的高端装备制造产业基地的重要支撑。

（三）始终坚持以人为本。文化、生态、共生的新区规划建设理念，彰显了以人为本的政治情怀。规划控制面积370平方公里、建成区面积90平方公里的郑东新区内，建成高校15所，入住师生约18万人；建设中小学、幼儿园72所，建成郑州大学第一附属医院等7家大型医院和区属医疗卫生机构147个；建成城市公园、小游园40多个、城市雕塑20余件，绿化面积近1800万平方米，整体规划绿化率达到50%。突出民生为重，使新区建设始终得到了人民的理解、支持和拥护，营造了合力建新区的浓厚社会氛围。

（四）始终坚持高位推进。新区建设规模大、要求高、时间紧、任务重，工作千头万绪，没有一个高规格的领导机构和工作专班，是不可能顺利推进的。洛阳市伊滨区管委会按工作需要设立职能部门，使得新区建设的每一项具体工作都有责任部门和专管之人，职能全，分工细，推进快。郑东新区分层级设立新区建设领导机构和工作专班，使得新区建设成为郑州全市、郑东新区全区和各相关县市区的共同任务，有效整合了各级各界力量，成为郑东新区建设的最大推力。

三、几点建议

规划建设用地105平方公里的宜昌新区，有60平方公里在我区范围内，中央行政区、中央商务区等核心功能区布局在我区求雨台、东站及滨江片区。这是宜昌加快建设现代化特大城市的头等大事，更是我区跨越发展所面临的千载难逢、绝无仅有的历史机遇。一方面，本着守土有责、属地管理的原则，我区要举全区之力，无条件、无障碍、无阻力地服务服从于宜昌新区建设；但更为重要的是，我区要抢抓机遇，借助大城新区建设的大势，推动全区率先跨越发展，在实现宜昌大城梦中担当更多、贡献更大。为此，建议：

（一）健全组织架构，注重处理好各个机构之间的分工协作关系。宜昌新区建设在组织架构上，市里采取“领导小组+推进办公室”的管理体制，市新区推进办公室还设立了综合部、项目部、审批部、工程部4个部门。我区也成立了服务新区建设领导小组及办公室。为进一步明确任务、落实责任、整合力量，建议增设一部分指挥部或工作专班。可分两种模式增设，一是分片区增设，即按新区的7个功能片区，分别增设各片区指挥部，在市推进办的领导和指导下，全权做好各自片区建设任务的统筹协调工作；二是分工作内容增设，即分别增设中央行政区、中央商务区、中央文化区3个建设指挥部，和拆迁征收安置、基础设施建设、产业发展等工作专班，在市推进办的领导下开展工作。各城区也可相应成立重大工程项目建设指挥部或服务专班，在服务新区建设领导小组的领导下开展工作。市推进办下设的各指挥部和工作专班，与各区服务新区建设领导小组及办公室之间，应通力合作，配合完成各自职责范围内的新区建设任务。

（二）坚持规划龙头，注重规划的整体性、层次性、先进性、权威性。推进新区建设，规划是龙头是灵魂是引领。一是注重规划的整体性。宜昌新区一江两岸七个功能片区，规划总面积220平方公里的区域，要整体规划。中央行政区、中央商务区、中央文化区，虽然在功能上迥然不同，但在整体设计风格上要力求统一，彰显新区特色和内涵。二是注重规划的层次性。除新区总体规划以外，还应制定七大功能片区各自的片区规划，以及新区的配套基础设施建设规划、产业发展规划等。在基础设施建设规划之下，再制定水电路气、通讯、学校、医院等建设规划；在产业发展规划之下，再制定各个产业业态的发展规划。通过层层规划，充分发挥规划的导向和引领作用。三是注重规划的先进性。新区的规划，要坚持国际视野、国内一流，引入生态城市、共生城市、新陈代谢城市等先进理念，用先进的规划引领高品质的建设。四是注重规划的权威性。新区建设，必须坚持一张蓝图绘到底。这是各地成功建设新区的一条基本经验。不论是总体规划还是各分区规划、子规划，一经确定，就不要随意更改，特别是不能让项目业主肆意调整规划，破坏规划的整体风格。否则，整个新区的建设，将会变得杂乱无章，新区的特色、内涵、品质，也将荡然无存。

（三）征迁安置先行，注重先安置后征迁、集中安置、和谐征迁。征迁安置先行，是宜昌新区建设的一条基本原则，要认真坚持、真正落实。征迁以安置为前提，安置不好，征迁不顺，必将影响建设进度。要秉持“先安置后征迁”的理念，优先保障安置房建设用地和资金，全力加快安置房建设进度，让村居民快搬迁、早入住，减少搭住费投入，认真落实征地拆迁补偿政策，切实保障被征迁群众利益、维护社会稳定。我区在全省率先探索实施的集中安置模式，是已被实践证明了的成功模式，要继续坚持、不断完善。要多措并举，妥善解决被征迁群众在就业、医保、子女上学、养老等方面的困难和问题，特别是要安排好那些生活有特殊困难的被征迁户，促进和谐征迁，努力把征迁工作做成一项惠民工程。

（四）准确产业定位，注重产业的布局、业态、功能、档次、效应。新区建设，产业是主导是支撑，要通过在建设新城中壮大产业，实现产城一体、产城共荣。一是合理布局。科学制定新区产业发展规划，注重发挥七大功能片区的区位、交通、资源禀赋、产业基础等优势，发展相关产业。各功能片区的产业应各具特色、错位发展。在我区范围内的求雨台市民服务中心，要建好行政办公、规划展览馆、博物馆、会务中心，以及与之配套的电子商务、中介服务等公共配套设施。火车东站——五一广场片区，要重点发展金融、总部楼宇、商会经济、物流、商贸、信息等产业，着力打造新区乃至全市的中央商务区。生物产业园片区，要大力发展生物、医药、光电、高端装备制造等产业，建立生产研发中心，形成高科技含量、高聚集度、生态、环保的产业园区。龙盘湖——临江度假片区，要大力发展文化旅游、休闲度假、娱乐健身等产业，打造新区的休闲广场。二是丰富业态。立足新区的功能定位和内涵，着力构建以金融为主导、高端服务业为支柱、总部、现代物流、科技研发、文化旅游、商会、会展、中介服务、电子商务等为配套的现代产业体系。三是完善功能。产城融合应是居住与就业的融合，要按照“城市功能不能滞后于产业功能，社会功能不能滞后于经济功能，生活功能不能滞后于生产功能”的原则，一手发展重点产业、新兴产业，依托城市化推进，着力打造产业集群；一手建设新家园，着眼于产业和人口的发展，建设城市综合体和大型居住区，完善公共服务网络，营造新区宜居生活环境。四是提升档次。依据新区产业的定位和发展规划，注重选择投资大、品质优、层次高、效益好的知名企业、高端品牌、重大项目落户，打造现代产业旗舰，增强自身核心竞争力，提升城市形象。同时，注重原有产业的整合、调整，大力发展商贸服务业，积聚城市人气。五是放大效应。发挥新区产业的金融聚集力、科技支撑力、品牌影响力，辐射带动“宜荆荆”城市群乃至整个鄂西渝东地区，打造湖北“黄金发展”的核心支撑点。

（五）创新体制机制，注重在投融资、财税、用地、人事人才、管理、服务、对接等机制上大胆创新。在新区建设发展中探索实施体制机制创新，可以为宜昌加快建设现代化特大城市积累经验、完善路径，为我省推进新型城镇化提供有益借鉴。一是创新投融资机制。在新区建设的投融资方面，要以财政资金投入为引导，市场化融资为主体，实行“政府主导、市场运作、自求平衡、滚动发展”。通过市场化模式融资，首先要解决资本对于区域的信任度问题。如果在某区域投资，其收益是有保障的，资本对该区域就会充满信心，就会不请自来，而且还会按照政府的意志来运作。否则，资本就会挑三拣四，即使落户了也会肆意妄为。为此，政府首先要有斥巨资建设新区的自信，以此来强化资本对于新区的他信，市场化融资才有可能。在基础设施、民生项目、塑造新区形象等方面，应以财政资金投入为主，要先期投入、舍得投入，以此来吸引社会资本进入。二是创新财税机制。新区建设，是“市主导、区主体”。各相关城区在新区建设中勇于担当、主动作为，征迁、安置、维稳等任务繁重。市里在财税体制上应对各相关城区予以倾斜，新区范围内落户的企业、项目所缴纳的各种税费，实行市区二八分成，以缓解区级财政压力。三是创新人事人才机制。按照市委、市政府关于财政供养人员的控制比例应在1.6%范围内的要求，适当增加新区范围内各城区的财政编制，将我区的财政供养人员控制比例由目前的0.7%逐步增加到1%。出台新区高科技人才优惠政策，吸引人才落户。四是创新管理机制。目前，我区伍家乡16个行政村，除南湾、灵宝外，几乎所有的村集体土地和村民土地都被征用，村民已经变成事实上的市民。要顺应新区建设的发展趋势，适时启动村改居工作，依法撤销村委会组织，成立以城市化管理服务为主要职能的社区居委会。为失地农民换发户口簿和身份证，向市人社部门争取按城市职工标准办理社会统筹，组织村民就业、鼓励自主创业，以从根本上解决城乡二元结构问题。五是创新服务机制。市级审批部门对新区要充分授权、充分放权，实现新区建设一路绿灯。各城区也要对新区内的企业和项目实行“全方位、全过程、全天候、保姆式、一站式”服务，打造“新区速度”。六是创新对接机制。作为宜昌建设现代化特大城市的核心区、主战场、增长极和新区建设的领跑者，我区要在服务新区建设的过程中主动对接新区、融入新区、借力新区。在服务上对接，区新区办与市推进办无缝对接，明确服务的重点、时序。在项目上对接，我区的区级以上重点项目都应作为新区项目，进入新区建设“绿色通道”。在宣传上对接，大力宣传宜昌新区，阐明宜昌新区和我区的地域联系，营造“新区核心在伍家”的社会认知。在态势上对接，主动顺应新区建设的时代大势和历史潮流，强化提升我区作为新区建设核心功能区、领跑者的战略地位，比照享受中央、省、市赋予新区建设的一系列优惠政策，实现借力跨越发展。

课题组成员：赵建生、王文涛、周华茂、易继明、

姚清华、罗毕安、郭  强、曹恩源、

罗芙蓉、张  帆

执   笔   人：姚清华